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严控撤县设区!大城市的“扩容”梦碎了?

大城市,不会一直扩张。
 
  2022年政府工作报告指出:
 
  提升新型城镇化质量,严控撤县建市设区。
 
  这是继去年国家发改委“慎重撤县设区”之后又一关键表态,且措辞从“慎重”提高到“严控”,收紧之意相当清晰。
 
  这否意味着,大城市的“扩容”梦碎了?
 
  1
 
  城市扩张:
 
  地市合并VS撤县设区
 
  大城市,从来不乏扩张冲动。
 
  大城市的扩张,主要有两种路径。
 
  一种是外延式的,直接合并周边地市,做大城市体量。
 
  过去10年,全国有5个城市,通过合并周边地市完成了大扩容。
 
  以合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖为起点,成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭,5个省会城市完成了空前扩张。
 
  
 
  显然,合并之后,无论是城市面积、人口,还是更为重要的GDP总量,就能得到立竿见影的扩大。
 
  所以,在5大省会之外,其他城市同样不乏合并式扩张的冲动。
 
  这几年,深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、宁波舟山合并、汕揭潮合并之类的说法不绝于耳,但最终都未能付诸行动。
 
  第二种是内涵式的,通过撤县建市,或撤县设区,来完成城区的扩张。
 
  这是城市扩张的主流。
 
  过去10年,全国共撤销了140多个县,相应地,增加了120多个市辖区,十多个县级市。
 
  以北上广深、武汉厦门南京佛山为代表的一众城市,率先进入“无县时代”。
 
  
 
  撤县建市、设区,意味着城市格局之变。
 
  撤县建市,从县变成县级市,看起来行政级别不变,但县级市属于“城市”序列,而县更多还是农业管理模式,这实质上也是城市扩张的一部分。
 
  撤县设区,更为直接,从县到市辖区,不仅能带来市级“权力”范围的扩张,而且还能促进城区面积和城区人口规模的扩大,这些指标在地铁、城轨建设方面有着关键性意义。
 
  所以,最近几年,全国有数十个城市提出“撤县设区”,从二线省会到三四线城市,无不以此作为城市扩张的主要路径。
 
  2
 
  大城市,
 
  为何不能随意扩张了?
 
  撤县建市设区的政策转向,始于2020年之后。
 
  在此之前,大城市化作为城镇化的主要方向,一直都受到鼓励,无论是城市合并还是撤县设区等畅通无阻。
 
  2020年,为何成了关键时间节点?
 
  这背后,新冠疫情的出现及持续,暴露出超特特大城市在人口方面的短板。人口过度聚集于大城市,千万级的人口流动,带来了疫情防控层面的难题。
 
  
 
  因此,从2020年开始,政策出现了两方面的转向:
 
  一是推进以县城为重要载体的城镇化建设,严控撤县建市设区。
 
  这方面,在大城市群、大都市圈内的县域,能够享受到中心城市的辐射,无论是作为卫星城市还是副中心城市,都不乏吸引力。
 
  但对于偏远地区,或者本身缺乏产业支撑的中小县城,无论是产业吸引力还是公共服务,都存在明显短板,这些县域如何强身值得关注。
 
  二是有条件的中西部省份,要在省会城市之外,设立副中心城市。
 
  这方面,多个省份已明确省域副中心城市:
 
  四川的绵阳、宜宾等;
 
  湖北的襄阳、宜昌;
 
  陕西的宝鸡、汉中、榆林等;
 
  河南的洛阳;
 
  ’湖南的岳阳、衡阳;
 
  广西的柳州、桂林……
 
  这种政策变局,体现了对大城市化的纠偏,打造更多具有竞争力的副中心城市、县城,于经济均衡发展同样不乏好处。
 
  不过,仅仅给予一个副中心城市的名号并不够。
 
  毕竟,这些城市与省会之间有着难以弥补的差距。
 
  显然,当资源、产业、人口等向大城市集聚的趋势有增无减,中小城市能否肩负起这一重任,这是值得考虑的。
 
  3
 
  哪些城市还能继续扩容?
 
  严控撤县建市设区,不等于大城市完全失去了扩容的可能。
 
  去年初,《人民日报》曾刊发一篇题为《正确认识撤县设区》,对背后的争议进行了梳理。
 
  文章指出,撤县设区是为了更好发挥中心城市和城市群带动作用,一些人对于县制消失的担心是不必要的……应当看到,撤县设区后形成的“无县”城市几乎都是国家经济中心或重要节点城市,并未泛化到中小城市。
 
  根据文章,另一方面,不同类型地区撤县设区的目的与重点各不相同,不能盲目攀比与跟风……
 
  那些省会城市的人口与经济活动高度集聚的省份,需要着重培育非省会次级中心,以完善区域城市等级体系,其撤县设区的重点应该放在次级中心,不宜通过撤县设区继续扩大省会城市规模。
 
  当然,这篇文章只是一家之言,未必代表官方态度,但其提出的问题方向,无疑值得思考。
 
  基于都市圈、城市群的发展来看,在大都市圈、大城市群内的“撤县设区”,仍有一定必要性,这能让县域或偏远郊区更快与中心城市融为一体。
 
  而对于省会首位度占比过高的地区,是否还要通过合并周边地市或者全面撤县设区,就必须有所取舍。
 
  目前,我国一些省会面积超过1万平方公里,人口甚至超过2000万,体量已经相当庞大,是否还要继续扩张,显然是值得商榷的。
 
  4
  强省会何去何从?
 
  每一个省会城市,都有一个“强省会”的梦想。
 
  近日,长沙、福州、太原、南昌、南宁、贵阳不约而同喊出了“强省会”的口号,有城市甚至表示“省会强则全省强”,打造强省会的决心可见一斑。
 
  事实上,在此之前,全国已有多个省会从弱变强,成为首屈一指的“强省会”,这其中最典型的当属成都、武汉、西安。
 
  
 
  还有一些省会,早已将强省会战略付诸于行动,包括南京、济南等,要诉诸的不只是强省会战略,还将国家中心城市作为竞逐目标。
 
  可以说,除了广州等个别省会之外,几乎所有省会都将“强省会”作为追求。
 
  这背后的战略动机不难理解。
 
  一个省份,如果连一个显眼的大城市都没有,恐怕都参与区域竞争的机会都没有,遑论在重大国家战略中获得一席之地?
 
  不过,不是每个省份都需要“强省会”,这需要分情况来看。
 
  对于东部发达省份来说,省内经济强市众多,本来就存在多个中心,省会想要一家独大也不容易。
 
  这里的关键是要区分好省会与经济强市之间的功能定位,让省会更好发挥省会功能,经济强市更多发挥经济功能。
 
  对于中西部已经做大了强省会的省份来说,省会再继续膨胀,可能会带来一定的负面效应,在这些省份培育多个副中心城市,无疑有必要性和紧迫性。
 
  对于一些经济实力相对较弱的省份来说,既要又要可能并不现实,很难在“做大强省会”与“做强副中心城市”之间取得平衡,反倒不如回到更加务实的“强省会”战略中来。
 
  强省会,未必适合每一个城市。但每个省份都不能少了经济强市,这是未来区域竞争的重要资本。

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